關(guān)于堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度問題的思考

習近平總書記指出：“我一直關(guān)注各方面對改革措施的理解，相關(guān)解讀大多符合中央精神，但也有一些不夠準確、不夠全面的問題。比如，只講賦予農(nóng)民對承包地的 各種權(quán)能，不講穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變、堅持和完善最嚴格的耕地保護制度?！边@對我們深入學習貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深 入貫徹落實各項農(nóng)村改革措施，敲響了警鐘、指明了方向。

一、堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，是農(nóng)村改革發(fā)展的制度基礎(chǔ)。根基不牢，地動山搖。以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根基。改革開放前，農(nóng)村土地所有權(quán)和 使用權(quán)合為一體，農(nóng)村土地集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營，土地權(quán)能單一，經(jīng)營主體和經(jīng)營方式單一，造成了“統(tǒng)”得過死，難以調(diào)動農(nóng)牧民積極性，農(nóng)產(chǎn)品短缺，農(nóng)牧民增 收困難等問題。改革開放后，我區(qū)實行“土地歸戶使用，自主經(jīng)營，長期不變；牲畜歸戶，私有私養(yǎng)，長期不變；草場公有，承包到戶，自主經(jīng)營，長期不變”政 策，為確立長期穩(wěn)定的農(nóng)村土地、草場承包關(guān)系，發(fā)展農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟、促進農(nóng)牧民增收、穩(wěn)定農(nóng)牧區(qū)社會等方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，深受廣大農(nóng)牧民群眾的歡迎， 極大地解放和發(fā)展了農(nóng)牧區(qū)社會生產(chǎn)力，實現(xiàn)了從溫飽到小康的歷史跨越。

隨著農(nóng)牧區(qū)人口結(jié)構(gòu)的變化、農(nóng)牧民觀念的轉(zhuǎn)變、農(nóng)牧民合作社等新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體的不斷涌現(xiàn)，以及土地租賃經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營、入股經(jīng)營等多種流轉(zhuǎn)形式的出 現(xiàn)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系變得更加復雜，面臨著要不要堅持農(nóng)村土地集體所有？農(nóng)戶的土地承包權(quán)是否允許流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體？土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶與土地的承包關(guān)系是 否繼續(xù)保持？以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度要不要堅持等許多新課題。因此，黨的十八屆三中全會后，中央明確提出“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ) 上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”等政策，這進一步明確了農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)戶的土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并 長久不變、承包土地的經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)、允許用承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資等四條基本政策。

在這里需要明確的是：第一，農(nóng)村土地涉及所有權(quán)和使用權(quán)，所有權(quán)歸集體，任何組織、家庭和個人都不得用集體土地進行買賣；農(nóng)村集體土地使用權(quán)又分為承包權(quán) 和經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村集體土地應(yīng)該由本集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民家庭承包，其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位；農(nóng)民家庭承包的土地，可以由農(nóng)民家庭經(jīng) 營，也可以通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)由其他經(jīng)營主體經(jīng)營，但不論土地經(jīng)營權(quán)怎么流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。第二，承包土地的經(jīng)營權(quán)允許抵押融資問題，主要 看土地經(jīng)營主體的變化。比如，承包的土地由農(nóng)戶自家經(jīng)營時，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)合為一體，概念上統(tǒng)稱為土地承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)允許農(nóng)戶用土地承包經(jīng)營權(quán)證等合法手 續(xù)向金融機構(gòu)抵押貸款，這是維護大多數(shù)普通農(nóng)戶利益的重要體現(xiàn)；但是農(nóng)戶把承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體時，只允許由土地流入方的經(jīng)營主體通過合法 的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同等手續(xù)向金融機構(gòu)抵押融資，農(nóng)戶不再享有承包土地的抵押融資權(quán)能，這樣界定有利于防止農(nóng)戶既用土地承包經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資，又 把承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體，“占兩頭”、“打擦邊球”現(xiàn)象，也有利于土地經(jīng)營主體根據(jù)需要向金融機構(gòu)抵押融資，擴大再生產(chǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng) 營。第三，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)堅持三權(quán)分置、確權(quán)登記、農(nóng)民自愿、有序流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模、農(nóng)地農(nóng)用、鼓勵種糧的政策導向，否則土地流轉(zhuǎn)將偏離方 向，造成不必要的矛盾和混亂。以上農(nóng)村土地制度的基本內(nèi)涵、政策原則和工作要求，是農(nóng)村改革中必須牢牢把握、嚴格遵循的重大問題，我們應(yīng)守住底線、堅持原 則、抓好落實。

二、建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，是農(nóng)村改革發(fā)展的基本方向。推進農(nóng)村改革發(fā)展，要求我們積極探索和實踐家庭承包、專業(yè)大戶經(jīng)營，家庭承包、家庭農(nóng)場經(jīng)營，家庭 承包、集體經(jīng)營，家庭承包、合作經(jīng)營，家庭承包、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營方式，加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復 合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

（一）明晰農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系是建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的基礎(chǔ)。積極有效開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是建立嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的重要基 礎(chǔ)，把農(nóng)戶承包地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)以及土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保、入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的權(quán)能真正賦予農(nóng)民，讓農(nóng)民利益不受損，才能完善和發(fā)展 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。只有把承包地確權(quán)到戶，公開登記，農(nóng)民才能放心地流轉(zhuǎn)承包地的經(jīng)營權(quán)，才能安心地走出農(nóng)村從事其他產(chǎn)業(yè)；同樣，只有把農(nóng)民的承包地確權(quán) 到戶了，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，能夠放心大膽地去經(jīng)營流轉(zhuǎn)土地，增加對土地的長期投入；也只有把承包地確權(quán)到戶了，農(nóng)戶承包地的 經(jīng)營權(quán)怎么流轉(zhuǎn)，農(nóng)民都不可能變成失地農(nóng)民。因此，要把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證工作擺到農(nóng)村改革的重要議事日程，逐步建立起農(nóng)村土地歸屬清晰、 權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

（二）培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重點。大力培育和發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，繼續(xù)支持 普通農(nóng)戶的家庭經(jīng)營，鼓勵農(nóng)戶更多采用先進實用技術(shù)發(fā)展農(nóng)業(yè)，因地制宜地發(fā)展專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場，全力打造家庭經(jīng)營的升級版。重點發(fā)展專業(yè)合作、股份合作 等多種形式的農(nóng)民合作社，大力加強產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)牢、經(jīng)營規(guī)模適度、帶動能力強、信用記錄好的示范社建設(shè)，加大對農(nóng)民示范合作社的扶持力度，落實允許財政項目資 金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護等政策措施，發(fā)揮示范社的典型引路作用。嚴把準入門檻，采用負面清單等現(xiàn)代管理 模式，積極引進涉農(nóng)企業(yè)，重點支持農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營民族種業(yè)、發(fā)展糧食生產(chǎn)和加工高端凈土健康產(chǎn)品，推進種養(yǎng)加一體化發(fā)展。

（三）完善社會化服務(wù)體系是建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的支撐。采取財政扶持、稅收優(yōu)惠、信貸支持等措施，大力發(fā)展形式多樣的社會化服務(wù)主體，推廣合作式、訂單 式、托管式等多種服務(wù)模式，擴大農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全程服務(wù)覆蓋范圍，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)中心建設(shè)，配備農(nóng)牧專業(yè)技術(shù)人才，健全經(jīng) 費保障、績效考核、職稱評定等激勵機制，發(fā)揮公益性服務(wù)機構(gòu)的主導作用。完善防災(zāi)減災(zāi)氣象服務(wù)體系，向農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體提供全天候直通式服務(wù)。鼓勵和支持經(jīng) 營性服務(wù)組織從事農(nóng)牧業(yè)公益性服務(wù)，通過政府購買服務(wù)等方式，積極發(fā)展良種合作社、農(nóng)機合作社、農(nóng)技合作社、耕地保護合作社等服務(wù)性合作組織，健全主體多 元、形式多樣、競爭有序的社會化服務(wù)體系。

（四）健全合作與聯(lián)合的利益聯(lián)結(jié)機制是建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的關(guān)鍵。通過建立各類經(jīng)營主體的利益聯(lián)結(jié)機制和收益分配機制，推進生產(chǎn)要素和經(jīng)營活動的聯(lián)合與 合作，實現(xiàn)土地利用集約化，經(jīng)營模式規(guī)范化和收益分配公平化。收益分配的有效實現(xiàn)形式之一是實行土地股份合作，以聯(lián)戶、合作社、村組集體等作為經(jīng)營主體控 股，通過土地入股、資金入股、農(nóng)機入股、技術(shù)入股等方式組建股份合作社，建立股東代表大會、董事會、監(jiān)事會等運行機制，實行按股保底分配和盈余分配相結(jié) 合，把各方面的要素聚集起來，利益聯(lián)結(jié)起來，積極性調(diào)動起來，以良好的生產(chǎn)經(jīng)營效益和收益分配機制，帶動集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營方式創(chuàng)新 發(fā)展。

（五）完善支持保護政策是建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重要保障。培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，是加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù) 為支撐的立體式復合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的必然要求，也是我區(qū)農(nóng)牧業(yè)走向多元經(jīng)營主體、多種經(jīng)營方式共同發(fā)展之路的現(xiàn)實選擇。離開有效的支持保護政策，難以 培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，更談不上建立完善的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。在專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中，農(nóng)民合作社居于核 心地位，它不僅能夠連接小農(nóng)戶、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，也能夠解決一些一家一戶農(nóng)民辦不好、辦不了、辦了不合算的事情。因此，要進一步 完善對農(nóng)民合作社的支持保護政策，制定出臺財政項目資金直接投向符合條件的合作社，財政補助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護的具體辦法，進一步延伸投資、 項目、人才、技術(shù)等方面的支持范圍，促進農(nóng)民合作社持續(xù)健康發(fā)展。結(jié)合實際研究制定專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場建設(shè)標準和配套政策，進一步提升家庭經(jīng)營的層次和水 平，不斷穩(wěn)固家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位。改革完善對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的扶持政策，建立嚴格規(guī)范的監(jiān)管機制和考核評價體系，堅決取消套取國家資金，搞非農(nóng)化非 糧化、對農(nóng)民增收不起帶動作用的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)資質(zhì)和扶持政策。

三、實現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收，是農(nóng)村改革發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。

糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收，始終是農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的首要任務(wù)。糧食是國計，也是民生，是解決十幾億人吃飯問題的頭等大事；增收是最大的民生，是衡量農(nóng)村居民生活改 善程度的重要標尺，也是農(nóng)村實現(xiàn)全面小康的硬指標。糧食生產(chǎn)搞不上去，危及國家安全；農(nóng)民收入上不去，同樣影響社會穩(wěn)定和人民安居樂業(yè)。盡管十多年來，我 國糧食和農(nóng)民收入連年增產(chǎn)增收，但由于城鎮(zhèn)化和消費需求的雙增長，我國糧食仍處于緊平衡狀態(tài)，糧食進口連年遞增。農(nóng)民收入穩(wěn)中有進，但經(jīng)營性收入不斷萎 縮，特別是種糧不增收成為一種新常態(tài)。在這種新常態(tài)下，如何把糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收兩方面的關(guān)系處理好、目標制定好、思路謀劃好、政策統(tǒng)籌好、力量調(diào)配好、 工作推進好，是至關(guān)重要的問題。推進糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收，需要做的事情很多，但我個人認為，需要重點抓好以下幾點。一是樹立正確的政績觀，堅決克服“確保 國家糧食安全是國家的事，增加農(nóng)民收入是農(nóng)民個人的事”的思想觀念和“在農(nóng)田里種糧食，看作傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，搞花樣搞非糧化，看作現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，種糧農(nóng)民當作沒有頭 腦的農(nóng)民，不種糧的農(nóng)民當作農(nóng)村能人”的不良傾向，既從國家長遠發(fā)展和戰(zhàn)略需求出發(fā)，切實承擔起維護國家糧食安全的責任，嚴格落實耕地占補平衡政策，嚴守 耕地紅線，提高耕地質(zhì)量，增強糧食生產(chǎn)能力。同時，把增加農(nóng)民收入作為致富奔小康的戰(zhàn)略任務(wù)，在劃設(shè)基本農(nóng)田保護區(qū)、嚴守耕地紅線的基礎(chǔ)上，合理布局特色 產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，選準增收產(chǎn)業(yè)和項目，重點發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、果蔬花卉藥材、精深加工業(yè)和物流配送等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，進一步拓展農(nóng)民增收空間，協(xié)調(diào)推進經(jīng)營性收入、工 資性收入、轉(zhuǎn)移性收入和財產(chǎn)性收入穩(wěn)步增長。

二是發(fā)揮政策的桿桿作用，平衡增糧與增收的關(guān)系。進一步完善農(nóng)業(yè)補貼政策，建立以鼓勵種糧、使用現(xiàn)代科技、提高單產(chǎn)為重點的農(nóng)業(yè)補貼政策體系，堅決克服 “種糧不種糧一個樣、種糧不如非糧化非農(nóng)化”的政策導向。農(nóng)民增收項目與特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)建設(shè)相結(jié)合，以村集體增收項目為支持重點，逐步減少對以致富帶頭人名 義出現(xiàn)的農(nóng)民個體或家族企業(yè)的項目資金支持，建立共同增收、共同富裕為導向的農(nóng)民增收支持政策和增糧增收并重、種糧政策優(yōu)于不種糧、種糧農(nóng)民收入不低于不 種糧農(nóng)民的政策體系。

三是加快編制土地資源利用總體規(guī)劃，科學劃設(shè)耕地保護紅線。土地利用不規(guī)范，分類功能不清，權(quán)責不明，是農(nóng)村最突出的問題。首先，應(yīng)以第二次全國土地資源 調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)，加緊編制各地市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的土地資源利用總體規(guī)劃，分別確定基本農(nóng)田、集體建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地等不同性質(zhì)土地的功能布局，推進土地資 源規(guī)范有序利用。其次，為落實國家18億畝耕地紅線，劃定自治區(qū)、地市和縣鄉(xiāng)各個層級的耕地保護紅線，利用現(xiàn)代科技手段適時監(jiān)控，并納入干部考核機制，實 行一票否決制。第三，積極探索建立耕地保護補獎機制，像林農(nóng)保護森林、牧民保護草原一樣讓農(nóng)民得到耕地保護的補償，確保守耕種地農(nóng)民的利益不受損、收入穩(wěn) 定增長。

總之，涉及農(nóng)村的制度設(shè)計、規(guī)劃布局和工作思路等都要兼顧增產(chǎn)增收兩方面，這樣做有利于耕地保護和糧食安全，有利于推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，有利于拓展農(nóng)民增收空間，也有利于科學有序推進特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（作者工作單位：西藏自治區(qū)黨委宣傳部）